習近平總書記指出，實現碳達峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經濟社會系統性變革，要把碳達峰、碳中和納入生態文明建設整體布局，拿出“抓鐵有痕”的勁頭，如期實現2030年前碳達峰、2060年前碳中和的目標。廣泛而深刻的系統性變革，表明了工作的影響之大、難度之大、挑戰性之大，我們決不能等閑視之。本文將討論雙碳背景下的城市治理、重點任務與制度保障。

一、北方地區清潔供暖情況

我國北方地區[北京、天津、河北、山西、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、山東、陜西、甘肅、寧夏、新疆、青海等14個省（區、市），以及河南省部分地區]集中供暖占建筑用能的四分之一，是實現碳達峰、碳中和目標的重要領域。實踐表明，清潔供暖的重點在節能優先，統籌“清潔供、節約用、可持續”，居民能承受是關鍵。北方地區清潔供暖試點城市工作，為建筑領域碳達峰、碳中和進行了有益探索。到2019年，累計完成既有居住建筑改造15億平方米，公共建筑節能改造2.6億平方米。2017—2019年，國家支持了三批43個試點城市，2020年新增20個城市作為第四批試點。我國的建筑運行碳排放雖然占比較低，但上行壓力大，這是清潔供暖行業必須面對的事實。推進熱源清潔化改造和建筑能效提升，是實現清潔供暖產業綠色低碳發展的必然選擇。

二、實現城市綠色低碳發展呼喚治理能力現代化

中國的城市化，決不能是現代化的大樓加上冷冷清清的街道，那樣不符合人口眾多的基本國情。要以共治為手段，以共享為目的，努力打造一座人人都有人生出彩機會、人人都能有序參與治理、人人都能享有品質生活、人人都能切實感受溫度、人人都能擁有歸屬認同的城市。

（一）堅持“人民至上，人民城市為人民”是城市治理的應有之義

2019年11月，習近平總書記在上海考察時提出“人民城市人民建，人民城市為人民”的論斷，回答了城市發展依靠誰、為了誰的根本問題，回答了建設什么樣的城市、怎樣建設城市的時代命題，回應了新時代人民群眾對美好生活的向往，為推進人民城市為人民提供了根本遵循。

人民城市人民建，理應把以人民為中心的思想落實到城市發展和治理的全過程，從城市規劃、建設到運行和治理，從整體“寫意”到局部“工筆”，從提升“硬件”到增強“軟實力”，都要回應人民需求、尊重人民首創，解決人民群眾最期盼、最迫切的問題，滿足人民群眾多樣化、品質化、個性化需要。城鎮化是一個人的聚集、產業結構優化和消費品升級的過程，人民是城市發展的動力和活力的源泉。進城的人多了，為滿足居民衣食住行用等日常生活需求，就要不斷加強供電供水供氣等基礎設施條件支撐；為滿足生活廢物處理的需求就要建污水和固體廢物處理廠，從而構成一個城市的“生態足跡”。支配城市規模擴張和運行的重要因素，既要盡可能向心分布，又要沿交通線分布，尊重運行成本最小化的“資本邏輯”和共建共享的“社會邏輯”，這是“生態足跡”的經濟學原理之所在。

（二）加強頂層設計，加快推進建筑節能低碳工作

要加強頂層設計，制定并實施建筑領域節能低碳發展規劃，確立以“3060目標”為導向的目標體系。體系中既要包括國家發展和改革委員會等部門組織制定的目標與分解，也要包括住房和城鄉建設部制定的建筑行業目標、綠色建筑目標，還應該明確各省市的目標。規劃建筑領域節能低碳重點任務是對既有建筑進行節能低碳改造、提高新建建筑節能標準、推進可再生能源的開發利用、推動建筑電氣化和智慧化和推動鄉村住宅清潔供熱等；建立現代建筑業技術體系、標準體系；完善政策和市場體系，加強能力建設，并體現在專項規劃中。

加大創新力度。一是要從促進節能向節能低碳轉變。北京市在沒有推進建筑節能時，一個采暖期單位面積能耗約25公斤標準煤，現在約10公斤標準煤。將來，一要協同推動建筑節能低碳化，切實減少二氧化碳排放。二要從單體建筑向區域建筑節能低碳轉變。在“3060目標”導向下，如果認識到位、措施到位，可以實現由單體建筑向以城市建筑節能低碳的轉變。三是實現從建筑耗能到產能的轉變。我國過去的建筑節能是分三步實施的，分別是節能30%、節能50%和節能65%。未來，要通過光伏、地源熱泵等技術和產品使用，實現從低能耗、零能耗、產能建筑的轉變。

完善政策體系，以激勵市場主體和行業推進低碳零碳。應當按照黨中央提出的以人民為中心的思想，緊扣老百姓對美好生活的追求，使之從中得到獲得感、幸福感的提升，這是推進建筑領域綠色低碳的出發點和落腳點。如果老百姓不能從中得到實惠，不能有好的體驗、有幸福感的提升，建筑領域節能低碳工作就難以推進。要形成全面推動的長效機制，從既有建筑、新建建筑、綠色低碳城市、智慧能源、科技創新等方面，使建筑節能低碳高質量發展落地。建立健全標準體系，涵蓋從規劃、設計到建材生產，從施工、運行，到舊建筑物拆除的全生命周期的標準體系。

（三）完善基礎設施，建設“百年大計”的城市

必須打造“長壽命建筑”。打造長壽命建筑，本身就是最大的節能低碳。城市具有多維屬性和多重功能，或匯聚人口，或聚集財富，或是文化源泉。經濟繁榮是城市活力的體現，更是人民共享的基礎。城市是人流、物流、商品流、廢物流、信息流、資金流的集中之地，密如蛛網的供水排水、供電供氣、環境衛生等“生命線”工程，繁忙的交通運輸體系和注冊眾多的互聯網用戶，為城市居民生活帶來了極大的便利，也提供了更大的發展空間。

人民城市人民建，要體現在城市規劃、建設、運行和管理的生命周期全過程之中。經過幾十年的快速發展，現代化的大樓、五光十色的霓虹燈、縱橫交錯的交通體系，看得見、摸得著、能上鏡的硬件設施體現著我國的城市氣派。千城一面，鴿子籠式的建筑聳立，不僅缺失了中國特色的建筑風格，更重要的是丟掉了厚墻矮屋的節能本質。鑒于此，城市不僅應當有整潔靚麗的外表，按照標準建成“百年大計”的“營盤”，既滿足當代人的需求，也要為子孫后代的發展留有足夠資源和空間，以盡可能少的資源能源消耗、盡可能少的廢物和二氧化碳排放支撐城市運營。總之，現代化的城市不僅要有現代化樓宇、交通通訊等基礎設施，更要有看不見的“良心”。

（四）建設韌性城市，減少自然災害沖擊造成的巨大損失

城市韌性，是城市在遭受自然災害或突發因素沖擊時的防御、應對和恢復能力。建設韌性城市，根本目的在于發展成果的積累，避免被“清零”從頭再來。城市韌性與否，體現在硬件和軟件兩個方面。硬件包括建筑物規劃建設布局和生命線工程等，軟件包括數據庫、日常運營和應急管理等。我國東南沿海的一些城市，每年均要受到臺風、暴雨等氣象災害的侵襲，在暴雨時節“一片汪洋”。西部一些城市建在山腳下，易受到滑坡、泥石流等地質災害的威脅。應提高應急管理能力，在城市受到沖擊時快速化解并重組，以“防—適—用”的響應機制加以應對。即“防避”一些可以避免的災害；“適應”無法防避的災害，并調整自身的狀態將災害造成的損失降到最低程度；“利用”災害產生的機會進行自身完善，以便對未來可能的災害產生更強的抵抗力和適應力。

筑牢安全底線，加強“災害鏈”管理。高標準建設防災減災設施，提升監測預警、預防救援、應急處置、危機和風險管理等綜合防范能力，實現由單一災害分析向多災種耦合評估轉變，由單一專業、單一部門孤軍作戰向多專業、多部門、多元主體協同作戰的轉變，形成全天候、系統性、現代化的城市安全保障體系，確保城市運行安全順暢。應對風險挑戰，既要重視傳統安全，考慮自然災害和城市運行、公共安全突發事件，加強諸如氣象、地震、地面沉降、生物入侵等領域的風險評估，建立供水、洪澇、能源、交通等安全防控體系，又要盡可能地減少能源消耗和溫室氣體排放。

（五）堅持系統治理，利用處理城鄉有機廢棄物

以習近平生態文明思想作為基本遵循，將“山水林田湖草”系統治理、垃圾分類、有機廢物處理利用看成一個整體。生活廢棄物處理利用是一個系統工程，解決我國城鄉有機廢棄物問題，需要以后端需求為導向進行分類、運輸和資源化利用，并形成相應產業鏈。“分類”是有機廢棄物處理和利用中的一個環節而不是全部。分類要充分考慮后端的用途，以免片面性地出現執行走樣問題。按廢物性質進行科學分類，不僅可以減少后續工作，還能提高資源利用率。以需求為導向的分類回收、運輸和處理利用，如農業廢棄物可以返回農田參與自然循環，工業廢棄物則通過再利用、再生利用等途徑以提高效率，垃圾焚燒發電或熱水利用，焚燒殘渣用于生產水泥或填埋，形成了一個完整的產業鏈。例如，農業農村部推動的“秸稈還田”就是其中的重要措施，農業的可持續發展需要農田有機質的相對穩定，應將還田放在有機廢棄物資源化利用的重要位置。如果將“節約糧食”納入其中，就形成了源頭減量，因為節約糧食可以減少餐廚垃圾的產生。

要形成全程管理和公眾參與格局。習近平總書記指出，推行垃圾分類，關鍵是要加強科學管理、形成長效機制、推動習慣養成。《固體廢物污染環境防治法》要求采取符合本地實際的分類方式，進而建立形成分類處理回收、利用和處理體系。要建立形成以法治為基礎、政府推動、全民參與、城鄉統籌的制度體系，形成公眾自覺參與垃圾分類活動。垃圾來自于居民生活，社會活動必然包含垃圾回收、處理和利用活動。每個人都會產生垃圾，也應該自覺進行垃圾分類，形成人人動手、多元治理的局面。原則上，來自于農田的有機廢棄物可以返還農田，而來自于工業產品淘汰和報廢的廢棄物，可以再利用、循環利用和再生利用，要根據產生者負責、排放者付費、生產者責任延伸等制度，發揮政府、企業和公眾的積極性、主動性、創造性和協同性，參與垃圾分類回收、資源化利用和無害化處理的全過程管理，共建共享綠色循環低碳生產生活方式。

（六）堅持城市更新與舊城改造的統一

一些地方在建設過程中，“拆東墻補西墻”，拆了真文物建了假文物，外來人、后來人根本看不到城市的歷史厚重。舊城改造和城市更新應當更多地考慮節約資源、保護環境和氣候友好的要求，以滿足居民多方面需求。要以高水平城市設計強化老城歷史格局與傳統風貌，持續推動街區保護更新和背街小巷環境精細化整治提升，提升人居環境和城市品質。從建筑全生命周期看，建筑領域還有很大的節能減排潛力。例如，提升建筑壽命，防止“大拆大建”，減少新建建筑量。發展木結構、鋼結構（考慮鋼材回收）等低碳建筑結構，減少建材生產的碳排放。發展綠色建筑，采用自然通風采光，實現生活空間宜居適度。無論是居住建筑還是辦公場所，室內溫度、濕度、亮度、氣流和安靜條件，對于人們的生產和生活是必不可少的。大力推廣綠色建材的應用，將碳排放強度作為綠色建材認定的關鍵指標，發展具有固碳能力的建材，包括以CO2作為生產原料的建材，或能吸附CO2的建材等。

三、城市低碳發展的政策建議

（一）把碳達峰、碳中和放在走中國特色現代化道路的高度來認識

碳達峰、碳中和要求建筑用能低碳化。雙碳目標下，要求新增能源必須是低碳，甚至是零碳的。因此，可再生能源、核能等新能源成為不二選擇。中國現代化靠人均化石能源增加的資源支撐空間有限，碳達峰、碳中和要求用能低碳化，兩個因素疊加在一起，都要求建筑用能只能開發利用可再生能源、核能等新能源，而這正是我國的產業比較優勢之所在。

中國的碳中和，乃至中國的現代化不能走西方現代化的傳統用能道路。工業文明以來，社會運轉及發展嚴重依附在能源及其供給保障基礎上。沒有能源，發展就無從談起，實現現代化也成為“空中樓閣”。然而，地球上的能源資源是有限的。我國人均用能遠低于發達國家，2019年人均僅3.47噸標準煤，即使做好節能工作，我國的用能仍會增長，這是客觀事實。14億人口走傳統的西方用能道路，依賴地球上的化石能源，顯然走不通。必須按照能源生產和消費革命的要求，從基本國情和能源資源稟賦特征出發，走出一條改變用能結構，用新能源替代傳統化石能源的新路。

黨的十九屆五中全會提出，到2035年要廣泛形成綠色生產生活方式。在建筑領域，應該構建綠色低碳的城鄉布局，建設緊湊型城鄉、低碳城市，發展低碳建筑、市政公用設施、慢行系統和功能完整社區。例如，建設15分鐘生活圈設施，減少交通通勤，降低交通碳排放等。城鄉建設、建筑工程、房地產開發及市政公用設施建設等，是城市居民生活、工作、生產的必需品。在碳達峰、碳中和背景下，倡導簡約適度、綠色低碳的生活方式，需要對建筑小區、社區及建筑用能結構及其供給和使用方式，以及生活、工作、生產方式做出安排，也需要工程建設及建筑運行使用的建材、裝飾裝修、設備設施等實現綠色生產。建筑建設領域的二氧化碳排放主要來自建筑運行環節，實現碳達峰、碳中和時間緊、任務重、壓力大，必須付出艱辛的勞動。

（二）堅持系統治理，完善安全體系建設的制度保障

建設突發事件應急體系，是城市可持續發展的必然選擇。安全是人的第一需求。堅持以防為主、以控為要，建立安全生產、市場監管、消防安全、應急保障、環境保護、道路交通等數據庫，實現公共數據共享，編織全方位、立體化的公共安全網。這次新冠疫情的爆發，向人們提出了應對突發公共衛生事件的更高要求，應建立科學完善的食品藥品安全保障治理體系，確保食品安全。強化公共衛生法治保障，加強公共衛生設施建設，健全統一應急物資保障體系，健全疾病預控體系和重大疫情防控救治體系，發揮中西醫結合的治療效果，讓公共衛生專業人才做專業的事情。完善重大疾病醫療保險和救助制度，提高疫情治愈率、降低病亡率。筑起個人防護、主動檢測、哨點監測、流調追蹤、精準管控、有效救治的防控鏈，加強冷鏈運輸、菜市場管理，從資源保障、信息溝通、風險預警、應急協調、恢復重建等方面完善各層級聯動機制。采用最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，提升危機響應應急能力。愛護生物，對野生動物予以充分尊重和保護，不能讓“舌尖上的美味”變成“舌尖上的危險”，減少野生動物帶來的病毒風險，確保將習近平總書記“生命至上”的要求落到實處。

（三）以需求為導向進行新基建以打通堵點暢通循環

習近平總書記指出，人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。伴隨全面步入小康社會和“00后”成為消費主流，適合新消費、新常態的新型供給相繼出現，并產生新模式。加大信息技術為代表的新型基礎設施建設力度，為傳統產業“上云用數賦智”；大力發展生物醫藥、醫療健康、數字經濟、平臺經濟、智能制造等，發展應急產業，增強技術自主可控度和供應鏈自給率，更好地支持科技創新、促進產業升級，推動產業高級化、產業鏈現代化、供應鏈綠色化，加快培育在線經濟，暢通經濟循環、社會循環。逐步增加數字產品、電子產品生產和供應，為居家學習、辦公、休閑并帶動網上教育、辦公和休閑創造條件，與網絡消費相關的現代物流、配送銜接相配套，通過科技創新撬動中長期經濟增長。擴大和引導消費需求、促進消費綠色升級。衣食住行、教育就業、醫療養老、文化體育、生活環境等方面，關乎群眾切身利益。節能節水環保型產品，綠色無公害和有機食品，獲得市民的青睞，為供給側結構性改革、相關產品的升級提出了要求。城市管理者要加強公共管理和公共服務，給予從業者合法地位、防止暴力行為、發展閑置品市場、保護公共環境衛生等，既解決就業，為百姓謀福利，又維護清潔，實現經濟復蘇、為城市增添活力。

（四）實行碳達峰、碳中和要求下的清潔供熱持續健康發展

碳達峰、碳中和目標的實現，對清潔供熱產業發展帶來了極大的機遇，在北方很多地方已經有了成功做法。當然，有些傳統供熱方法也需要改革。在中部地區，用秸稈供暖已經形成很多好的模式。長江中下游地區出現了新的情況，冬春季節因為天冷卻沒有配備暖氣，居民要用電器取暖，卻被拉閘限電。這種做法跟我們建設富強、民主、文明、和諧、美麗中國，建設現代化的國家要求并不相符。鑒于此，需要加大能源基礎設施建設，提高能源利用效率。碳中和也將對清潔供熱的熱源重新賦值。可進行工業、電力余熱利用，在農村地區還要因地制宜，宜柴則柴，促進熱源低碳化。

貫徹節約優先方針，落實“建筑領域要提升節能標準”要求，在技術經濟性有保證的前提下，盡快、盡早達到超低能耗以至更高水平的建筑節能標準，實現降低供熱端供熱量的節能目標。堅持低碳零碳供熱方向，轉變供熱熱源結構，大力發展熱電聯產、工業余熱、核電余熱等熱源供熱，實現溫度對口，多元互補。推動空氣源熱泵等替代燃煤燃氣鍋爐，加強淺層及中深層地熱的開發利用。新建農房應執行農村建筑節能標準，因地制宜實施既有農房節能改造，堅持清潔供、節約用，統籌推進農房雙碳目標下的清潔取暖。大力推行農村屋頂光伏行動，推廣農村用能全面電氣化，包括取暖電氣化。引導大型企業與地方政府推廣農村光伏模式，運用綠色金融、財政稅收、價格手段等政策組合，構建市場化運行環境。

占建筑用能1/4的供熱，是建筑節能工作的重要著力點。應當切實貫徹落實中央財經委員會第九次會議關于“構建以新能源為主體的新型電力系統。要實施重點行業領域減污降碳行動，建筑領域要提升節能標準”，通過提高建筑圍護結構保溫性能等措施，降低供熱能耗，實現建筑用能減碳，走出一條清潔供熱新路徑。